Pour une véritable politique de sécurité routière en France :
Implications pour la recherche
Nicole Muhlrad, Directeur de Recherche
20/10/99
N.B. : Les points de vues exprimés ci-dessous sont ceux de l'auteur et n'engagent, ni l'Inrets, ni les responsables de la sécurité routière en France
Introduction
L'action de sécurité menée par l'Etat et les collectivités locales en France a conduit à des résultats indéniables, notamment depuis les années 73-74, puisque le nombre annuel des tués de la route est passé de près de 17 000 à cette époque à 8 000 dans les années 90, en dépit d'une forte croissance des déplacements motorisés. Les chiffres stagnent cependant depuis plusieurs années et pourraient même s'orienter à la hausse.
En 1997, le Conseil Inter-Ministériel de Sécurité Routière fixe pour la première fois une cible quantitative pour l'action de sécurité routière en France : atteindre en cinq ans, c'est-à-dire à l'horizon 2002, un nombre de tués sur les routes ne dépassant pas 4000, c'est-à-dire diviser par deux les chiffres observés annuellement dans la fin des années 90. La définition de cette cible ambitieuse ne se fonde pas sur des études de faisabilité qui aurait pu être faites à partir de l'optimisation des ressources et des moyens couramment alloués à la sécurité routière dans la continuité des actions déjà menées. La cible est d'ordre politique : le chiffre de 4000 tués porterait la France à un niveau de sécurité routière comparable à celui des pays d'Europe du nord dont l'exemple montre bien que nous pouvons mieux faire.
Au moment où l'action de sécurité telle qu'elle est menée en France paraît atteindre ses limites, la cible des 4000 tués démontre une intention évidente de créer une rupture dans les pratiques, un changement suffisamment radical pour que l'on parvienne à une évolution à la baisse des nombres de tués de la route comparable à celle obtenue depuis les années 73-75 et ceci à très court terme (cinq ans). Or cette intention ne se traduit pas concrètement par la mise en oeuvre d'une véritable politique de sécurité routière, articulant les différents types et niveaux d'action pour les optimiser et accompagnée d'un renouvellement des moyens et des ressources. Au contraire, l'Etat réduit de plus en plus son engagement financier vis-à-vis de ses structures déconcentrées (départements) et des collectivés locales (villes). Comment s'étonner, dans ces conditions, qu'à la mi-temps les nombres de tués ne se soient pas effondrés ?
Devant ce constat d'échec qui était prévisible, les responsables nationaux de la sécurité routière qui savent que la cible ne sera pas atteinte mais voudraient quand même pouvoir montrer en 2002 un début substantiel de renversement de la tendance, se tournent vers la recherche pour l'assujettir plus étroitement à l'action. Mais où sont placées les priorités de nos décideurs à l'heure actuelle ? Apparemment, sur la formation des conducteurs dont on ne peut attendre que des effets à long terme (et encore, à condition d'innover !) ; sur la modification des comportements des jeunes conducteurs dont on ne remet en cause ni l'environnement ni les conditions de vie ; sur les technologies nouvelles dont les effets économiques sont déjà présents mais dont les effets sur la sécurité routière ne seront de toute évidence pas immédiats et qui risquent de soulever autant de problèmes que d'en résoudre ; sur l'implication d'acteurs multiples au niveau décentralisé, mais sans retour critique sur la pertinence et l'efficacité des actions entreprises par ces derniers ; etc. Tout ceci n'est pas pensé pour un changement radical à court terme.
Le présent papier vise à explorer quelques démarches et actions qui pourraient ou devraient faire partie intrinsèque d'une véritable politique de sécurité routière et leurs implications pour la recherche.
Programmation de l'action de sécurité routière : politique nationale
Le point de départ du processus de programmation ne peut être que le bilan des actions passées qui permet de mettre en évidence les succès (donc les actions à poursuivre) et les manques, détectables en examinant les mesures prises en référence aux enjeux (en termes de problèmes de sécurité routière mis en évidence par un diagnostic objectif et précis). Un tel bilan se fonde sur une évaluation quantitative et qualitative opérée par des méthodes rationelles et objectives prenant en compte les interactions entre les diverses mesures mises en oeuvre simultanément, en distinguant l'évolution des nombres d'accidents et de victimes effectivement obtenue par l'action de sécurité routière de celle résultant de facteurs extérieurs. Diverses méthodologies ont déjà été développées en vue de l'évaluation des politiques de sécurité routière (notamment à partir d'une modélisation des accidents), mais un effort de mise en cohérence est probablement encore nécessaire avant application à un système d'action de sécurité complexe.
A la suite d'un tel bilan quantitatif et qualitatif, trois types de conclusions sont possibles :
- identification des actions qui fonctionnent de façon efficace et qui peuvent être poursuivies ;
- identification des actions qui n'apportent pas les résultats escomptés du fait de difficultés d'application et dont les processus de mise en oeuvre demandent donc à être analysés et améliorés ou corrigés ;
- identification des enjeux non pris en compte ou insuffisamment traités dans les actions de sécurité en cours et qui demandent une démarche innovante (approfondissements accidentologiques, analyse du contexte socio-économique, définition de nouveaux modes d'action).
Ces conclusions servent à orienter une programmation à moyen terme et le travail scientifique qui devrait la sous-tendre. Il reste à définir une méthodologie acceptable de conception des programmes de sécurité routière, permettant de sélectionner les objectifs prioritaires (c'est-à-dire susceptibles de permettre d'atteindre la cible), de définir des scénarios alternatifs articulant différentes formes d'action complémentaires et d'évaluer ces scénarios a priori (faisabilité, conditions de mise en oeuvre, ressources nécessaires, gains de sécurité attendus en référence à la cible) avant de retenir un ensemble d'actions et de mettre en oeuvre la politique de sécurité routière de façon cohérente. Les méthodologies à développer pour la programmation et l'évaluation a priori ne peuvent s'appliquer de façon fractionnée aux diverses mesures prévues, mais doivent au contraire prendre en compte la complexité d'un programme par nature inter-sectoriel, au sein duquel les mesures se superposent et se complètent et qui comprend des composantes à différents niveaux géographiques.
Une démarche logique de ce type se prépare. On constate que des éléments de bilan critique ont effectivement été recherchés, notamment sur le fonctionnement et les effets de l'action réglementaire et du système de contrôle, sur le fonctionnement de certains aspects de la formation des conducteurs ou encore sur certains aménagements d'infrastructure (travaux plus anciens), mais ces approches diversifiées sont encore incomplètes (notamment, elles ne permettent pas la prise en compte des programmes locaux de sécurité routière - voir plus bas) et demandent à être articulées afin de pouvoir faire un véritable bilan de l'action de sécurité passée et de définir les inflexions et développements nécessaires. Quant à la programmation de l'action future, elle se place dans la continuité et l'on peut dire qu'elle ne suit aucune méthode bien identifiable permettant d'innover, de prévoir des effets et de définir les ressources nécessaires. Où se situent les freins à une prise en charge rationnelle de la politique de sécurité routière ? Sont-ils de nature institutionnelle, méthodologique, organisationnelle ? C'est là une question-clé pour le développement de futures politiques répondant à leurs objectifs ciblés.
Programmation de l'action de sécurité routière : gestion des interfaces
national-local
Les deux-tiers des accidents se produisent en milieu urbain, faisant un tiers des tués. Il paraît donc peu vraisemblable que l'on parvienne à réduire le nombre des tués en France de moitié en ne prenant en compte dans les politiques nationales aucune action sur les villes. Certes, les mesures règlementaires (alcool, limitation de vitesse en agglomération) ont un effet, mais on voit que pour obtenir de nouvelles réductions, il faut s'attaquer simultanément à d'autres facteurs et par d'autres moyens (planification, infrastructure) dont la maîtrise est aux mains des collectivités locales. On peut tenir le même raisonnement vis-à-vis des accidents et des tués sur le réseau de routes secondaires, géré lui aussi par des collectivités territoriales. Comment donc assurer l'interface national-local de façon à faire participer plus activement les acteurs locaux à l'objectif national ?
Première constatation : on ne sait pas ce qui se passe en matière de sécurité routière dans les villes. Lors de la période des programmes incitateurs de l'Etat (années 80), un minimum de suivi était possible sur les municipalités qui participaient à ces programmes (mais pas sur les autres). Depuis plusieurs années, aucune information systématique n'est plus recueillie sur l'action locale (le projet d'une enquête par sondage représentatif sur l'action préventive mise en place dans les villes en France, proposé par l'Inrets à la fin des années 80, n'a pas été retenu par la DSCR). En conséquence, l'Etat ne dispose d'aucun outil pour inciter les municipalités à une intensification de leur effort de sécurité, par exemple par l'offre de nouveaux programmes incitateurs bien ciblés, celle de nouveaux outils de gestion de la sécurité routière ou celle de programmes de formation des acteurs.
Au niveau départemental, un gros effort a été fait au cours des dernières années par la DSCR pour intervenir sur le terrain en visant une plus grande mobilisation sociale et une coordination des acteurs locaux. Une évaluation de ce dispositif de "déconcentration" a été demandée à l'Inrets par la DSCR, mais après une phase préparatoire permettant d'esquisser une méthodologie, les financements ont été interrompus, sans doute en raison d'autres priorités. L'analyse préliminaire a cependant mis en lumière des dysfonctionnements potentiels que l'enquête sur le terrain aurait dû permettre de confirmer ou d'infirmer ; les hypothèses les plus défavorables sont en particulier :
- que les élus départementaux seraient peu concernés par la coordination mise en place par l'Etat et pourraient même concevoir cette activité comme une concurrence ;
- que certains acteurs (DDE par exemple) qui assuraient traditionnellement l'essentiel de l'action de sécurité locale pourraient considérer le dispositif de déconcentration comme une limitation apportée à leur propre rôle de pilotage et offrir en conséquence une certaine résistance ;
- que la multiplication des acteurs locaux dont certains (les IDSR, ou "inspecteurs de sécurité routière" qui font partie des équipes REAGIR) n'ont été soumis qu'à une formation très courte (2 jours) et d'autres probablement à aucune formation spécialisée va dans le sens d'une "dé-professionalisation" de la sécurité routière ;
- que le désengagement financier progressif de l'Etat dans ce dispositif déconcentré aurait pour conséquence un désengagement des acteurs locaux.
En clair, on ne sait guère mieux dans les départements qu'en ville ce qu'est l'action de sécurité routière, mais on a des raisons de craindre des problèmes, autant institutionnels que de contenu.
Suite à ces observations, on peut faire cinq propositions :
1. Faire un état des lieux de l'action de sécurité aux niveaux ville, département et, éventuellement région en analysant, d'une part les processus décisionnels débouchant (ou bloquant) sur des mesures de sécurité, d'autre part le contenu des programmes mis en oeuvre et leurs effets observés ou attendus.
2. Responsabiliser les acteurs locaux institutionnels en leur demandant d'assurer leur part de la politique de sécurité routière et d'ajuster leur propre cible en relation avec la cible nationale, en se donnant bien sûr des moyens de l'atteindre. On peut citer à cet égard le modèle néerlandais où une vaste concertation entre l'Etat et les collectivités locales (niveaux régions et villes) a conduit à mettre en place des "plates-formes régionales" destinées à servir de référence ultérieure aux effets des actions locales. Pour renforcer l'engagement des collectivités locales, il pourrait être utile de faire intervenir le Parlement. Enfin, un dispositif permanent de dialogue et de coopération national-local est à imaginer dans le contexte français, ainsi que, le cas échéant, de nouveaux programmes de financements incitateurs.
3. Aider les acteurs locaux à mettre en oeuvre un véritable processus de programmation visant à atteindre les cibles fixées, notamment en développant des méthodologies d'évaluation a priori et a postériori et de conception de scénarios d'action adaptées à leur contexte (voir la démarche envisagée au niveau de la politique nationale qui se conçoit de la même façon à des niveaux désagrégés).
4. Evaluer les besoins de formation des acteurs de la sécurité routière à tous les niveaux et dans tous les secteurs disciplinaires concernés et organiser des réseaux de formation permettant, dans un premier temps de combler les lacunes de connaissances et de méthodologies des acteurs en place, ultérieurement d'actualiser ces connaissances en fonction des progrès de la recherche et de l'expérience et d'apporter en permanence la formation à la sécurité routière nécessaire aux nouveaux acteurs arrivant sur le terrain.
5. Mettre en place un suivi permanent des politiques locales de sécurité routière à tous les niveaux pertinents.
Actions de sécurité portant sur les infrastructures de rase-campagne
Sur l'infrastructure de rase-campagne, les traitements de points-noirs mis en place depuis les années 70 ont contribué à éliminer les zones à plus haut risque (encore que les gains d'approches ponctuelles de ce type soient souvent moins importants qu'on ne le pense du fait de migrations des accidents ou de problèmes statistiques tels que la régression vers la moyenne). La construction du réseau d'autoroutes a également apporté des gains considérables de sécurité, eu égard au développement de la mobilité, mais ne peut se poursuivre à l'infirni. Pour progresser à l'heure actuelle dans des proportions compatibles avec la cible nationale à atteindre, des approches plus systématique de l'aménagement de l'infrastructure sont nécessaires afin de traiter des problèmes d'accidents plus diffus.
Les recherches portant sur la conception et l'aménagement des routes nationales (sécurité primaire) et sur les dispositifs de protection en cas de choc et de sortie de chaussée (sécurité secondaire) ont produit d'importants résultats dont certains font d'ailleurs l'objet de tentatives de règlementation au niveau européen. Mais dans quelle mesure ces résultats sont-ils appliqués sur le terrain ? Pour répondre à cette question, il faut effectuer des audits de sécurité routière sur l'ensemble du réseau routier, ce qui implique le développement de méthodes d'audit, une planification des observations et des mesures (en hiérarchisant les priorités sur le réseau) et la formation des personnels qui seront chargés de les faire. Or on note qu'en dépit de travaux méthodologiques préalables, les audits n'ont pas encore trouvé leur application sur le terrain en France. Il est clair que des problèmes institutionnels se posent qu'il est urgent d'éclaircir pour que la procédure puisse se mettre en place.
Actions de sécurité innovantes en milieu urbain
Dans le cadre d'une politique ciblée de sécurité routière réclamant un renversement radical de tendance, les actions engagées en milieu urbain qui demandent à être intensifiées sont celles qui visent la réduction des vitesses, l'amélioration des conditions de sécurité des transports non-motorisés (s'inscrivant dans une politique de réduction des volumes de trafic en ville) et des cyclomoteurs, la sécurité des jeunes. D'autres actions innovantes seront également à engager en fonction des nouveaux enjeux dégagés par un diagnostic approfondi et qui constituent des groupes de dimensions importantes et présentant des spécificités au niveau de leurs conditions de vie et de déplacements (personnes âgées ? femmes ? etc.).
En ce qui concerne la maîtrise des vitesses en milieu urbain, on dispose de connaissances et de savoir faire qui demandent cependant à être adaptés à des milieux impliquant différents degrés de mixité du trafic et différents types d'usages de la voirie. En ce qui concerne les transports non-motorisés, les approches nouvelles permettant de progresser impliquent une prise en compte plus équitable de ces modes dans les processus de conception et de gestion de la voirie urbaine et des déplacements, impliquant des changements d'attitudes radicaux, aussi bien chez les décideurs et professionnels du transport urbain que chez les usagers eux-mêmes. Pour ces approches, on manque encore de méthodologies de restructuration des infrastructures et de leur usage qui prennent véritablement en compte les mouvements et la sécurité de l'ensemble des usagers et l'impact de changements apportés à une situation existante sur l'ensemble des déplacements et du fonctionnement urbain. De telles méthodologies seront appelées à se développer, notamment dans le cadre des PDU (Plans de Déplacements Urbains).
En ce qui concerne les jeunes, les actions de sécurité routière engagées se sont essentiellement adressées à leur comportement. Cette approche demande à être élargie par l'analyse de leurs conditions de vie et de déplacements, en liaison avec la localisation des fonctions urbaines et activités qui les intéressent. Des approches similaires, replaçant les problèmes d'accidents dans un environnement de vie urbaine complexe, sont à envisager pour les autres groupes-cibles identifiés. Des mesures innovantes pourraient être trouvées aussi bien au niveau de l'urbanisme que de l'offre de transports, mais il est clair qu'à ce niveau, les problèmes de sécurité à traiter devront être associés aux autres problèmes sociaux d'importance. Inversement, l'audit de sécurité des projets urbains, des permis de construire au développement de voies ou de quartiers nouveaux, est indispensable pour vérifier que l'on n'aggrave pas les conditions de sécurité en générant à court ou moyen terme de nouveaux problèmes de fonctionnement.
Il est clair que les actions futures en milieu urbain demandent une approche systémique du fonctionnement de la ville et de l'environnement des groupes d'usagers auxquels on s'intéresse. Il est non moins clair que les acteurs impliqués et la prise de décision constituent eux-mêmes des systèmes de plus en plus complexes auxquels il est nécessaire de s'intéresser si l'on veut pouvoir déboucher sur des politiques concrètes améliorant, entre autres, la sécurité.
Fonctionnement des réseaux
Les mesures de sécurité routière, même quand elles sont décidées au niveau national, sont appliquées au moins en partie par des acteurs fonctionnant en réseau : gendarmerie et police pour le contrôle des mesures règlementaires, antennes décentralisées de l'Equipement pour les mesures portant sur l'infrastructure, auto-écoles pour la formation des conducteurs, corps enseignant pour l'éducation en milieu scolaire, hôpitaux pour les secours d'urgence, etc. Quelle que soit la pertinence des mesures appliquées, leurs effets sont fonction de la qualité de fonctionnement de ces réseaux qui conditionnent aussi, par ailleurs, la validité de l'information recueillie sur les accidents et les victimes comme sur les stratégies mises en oeuvre. Une composante essentielle de toute politique de sécurité routière devrait donc être le suivi de l'application sur le terrain des décisions, quel que soit le mode de transmission utilisé au sein des réseaux (système hiérarchique, autonomie locale, etc.).
Un tel suivi concerne la communication dans les réseaux, l'adéquation des ressources humaines et matérielles disponibles pour assurer les tâches demandées, les actions effectivement menées au niveau local et leur conformité avec ce qui est attendu, les stratégies adoptées pour leur mise en oeuvre, l'identification des problèmes rencontrés et des dysfonctionnements éventuels et la recherche de solutions. Des recherches sont déjà menées dans ce sens, notamment sur les réseaux de contrôle/sanctions (gendarmerie, justice), mais on est loin d'une connaissance suffisante des conditions d'application de la politique nationale de sécurité routière.
Implications pour la recherche
Les pistes d'action de sécurité ci-dessus suggèrent des directions de recherche qui couvrent un champ très large, mais dont une des caractéristiques commune est l'introduction d'une dimension d'analyse institutionnelle, impliquant un positionnement critique des équipes de recherche par rapport au système de décision et de mise en oeuvre de l'action de sécurité routière. Un autre aspect commun est l'accent mis sur la formation des professionnels, conçue comme un aboutissement et une valorisation de la recherche autant que comme une tâche scientifique de connaissance des terrains et des publics concernés, de conception et de structuration.
Les implications pour la recherche sont décrites ici en termes de besoins et de produits attendus et non en termes d'approches scientifiques.
Politique nationale
Analyse des processus de prise de décision et de mise en oeuvre de l'action de prévention des accidents et des victimes de la route au niveau national et comparaisons entre différents pays, d'une part des processus de décision, d'autre part du contenu des politiques qui en résultent.
Développement de méthodologies d'évaluation quantitative et qualitative, a priori et a posteriori, des politiques de sécurité routière tenant compte des interactions complexes entre mesures et programmes mis en oeuvre simultanément.
Approfondissement des connaissances accidentologiques et du contexte de l'insécurité routière en vue d'identifier des pistes d'innovation en matière d'action préventive, d'une part sur les enjeux déjà prioritaires dans le passé (jeunes conducteurs, alcoolémie au volant, ou autres groupes à haut risque) mais dont on ne connaît pas nécessairement tous les aspects pouvant suggérer des mesures préventives, d'autre part sur des enjeux nouveaux représentant un volume important de victimes sinon un risque élevé.
Interfaces national-local
Méthodologies de suivi national des politiques de sécurité routière dans les villes et au niveau des départements (processus décisionnels et programmes et mesures mis en oeuvre, effets). Modèles de référence pour l'action locale.
Analyse comparative des relations national-local dans différents pays et de leur importance dans la définition des politiques nationales de sécurité routière.
Identification des tâches participant à la définition et à la mise en oeuvre d'une politique de sécurité routière (du national au local), des besoins de connaissances, méthodologies, outils techniques et des besoins de formation à la sécurité routière correspondants. Développement de réseaux d'assistance technique et de formation.
Sécurité des infrastructures de rase-campagne
Méthodologies d'audits de sécurité primaire et secondaire, adaptées aux différents réseaux. Définition d'enquêtes permettant d'appréhender l'état du réseau, d'identifier les zones géographiques où un effort d'aménagement est nécessaire, d'identifier les déficits d'application des mesures et, ultérieurement, d'en rechercher les causes.
Sur la base d'études accidentologiques, poursuite de la recherche de configurations et d'aménagements routiers sur les différents réseaux visant à obtenir une nouvelle réduction significative des tués et des victimes graves. Expérimentation, évaluation.
Solutions innovantes en milieu urbain
Analyse des politiques d'urbanisme et de transports urbains en vue de pouvoir mieux faire prendre en compte les objectifs de sécurité routière (acteurs, objectifs et motivations, mécanismes décisionnels, contenu et structure des programmes) et développement d'outils méthodologiques permettant d'introduire la promotion de la sécurité dans la planification.
Méthodologies d'analyse par approche-système des problèmes de sécurité en liaison avec les déplacements en milieu urbain. Application à différents groupes d'usagers identifiés commes des cibles d'action possibles.
Fonctionnement des réseaux
Analyse comparative des procédures de mise en oeuvre des politiques de sécurité routière dans différents pays et du fonctionnement des réseaux. Inventaire des besoins des besoins de formation professionnelle à la prévention des accidents et des traumatismes.